近日，“微軟內(nèi)部調(diào)查顯示約六成員工反對收購TikTok”的消息頗引人關(guān)注。在這筆連微軟員工都認為“不道德”的交易背后，暗藏著一個美國政府部門的“神秘殺手”——美國外國投資委員會(CFIUS，簡稱“美國外資委”)。美國政府在TikTok問題上，先威脅封殺，后強買強賣，成立已45年、跨部門的CFIUS在其中扮演了什么角色?回顧過去幾年，因遭遇CFIUS審查而投資失利的中資企業(yè)中既有國有企業(yè)也有民營企業(yè)。特朗普政府更是對CFIUS委以重任，甚至有官員在出訪時還慫恿過一些盟國建立與CFIUS類似的制度來審查中國投資。有歐美媒體直言：“2.0版CFIUS是美國針對中國的工具之一”。而在中國學(xué)者看來，CFIUS完全就是“貫徹白宮意圖的辦事員”。

一個高深莫測的“交易殺手”

美國外國投資委員會英文全稱為“The Committee on Foreign Investment in theUnited States”，其總部設(shè)在位于華盛頓特區(qū)的財政部大樓里?！董h(huán)球時報》記者去財政部采訪時發(fā)現(xiàn)，那里戒備森嚴(yán)，入口處有持槍警衛(wèi)把守。CFIUS是依據(jù)1950年《國防生產(chǎn)法案》第721條的規(guī)定，1975年由時任福特總統(tǒng)頒發(fā)11858號行政命令而成立的。上世紀(jì)70年代，一些產(chǎn)油國用大量資金購買美國資產(chǎn)，因此引發(fā)美國人擔(dān)憂。成立45年來，CFIUS已發(fā)展為涉及美國十多個政府部門的跨部委機構(gòu)，成員由財政部、司法部、國土安全部、商務(wù)部、國防部、國務(wù)院、能源部、美國貿(mào)易代表辦公室以及科技政策辦公室的負責(zé)人組成。

“高深莫測”“美國最不透明機構(gòu)之一”“美國情報、軍事機構(gòu)之外的秘密武器”，這些都是4年前國際輿論描述CFIUS時常用的字眼。這是因為CFIUS有非常嚴(yán)格的保密條款，從來不對涉案企業(yè)以及相關(guān)案例的審查過程公開發(fā)表看法。根據(jù)美國財政部提供的信息，對大部分外資案，CFIUS一般會在最初的30天時間里完成審核。在某些情況下，CFIUS可能會對交易啟動調(diào)查，但必須在45天之內(nèi)完成。

“當(dāng)許多人批評美國總統(tǒng)特朗普對字節(jié)跳動的威脅違規(guī)時，卻忽視了CFIUS的作用。”德國《商報》4日稱，CFIUS最近幾年一直在審查這家中國企業(yè)2017年收購Musical.ly視頻應(yīng)用的交易，“按照其不透明原則，TikTok的命運顯然已掌握在CFIUS和特朗普的手中”。德國媒體對CFIUS并不陌生?！斗ㄌm克福匯報》去年6月曾刊文形容CFIUS是“一些國際企業(yè)首席財務(wù)官眼中變幻莫測的黑匣子”，原因就是它“缺乏透明度”，受影響的公司通常不知道為什么會被它禁止交易。2017年11月，CFIUS以安全為由，拒絕中國科瑞集團收購德國血漿產(chǎn)品生產(chǎn)商生物測試公司(Biotest)，因為后者在美國有分公司。為此，Biotest只好先出售其美國分公司，并損失了部分利潤。2018年1月，中德企業(yè)終于掃除障礙，繞過美國監(jiān)管，完成收購。一些國際媒體議論紛紛，有的說CFIUS險些充當(dāng)“交易殺手”， 有的則強調(diào)這是中資國際收購的成功范本。Biotest首席財務(wù)官邁克爾·拉姆羅斯表示：“在當(dāng)今的商業(yè)政策環(huán)境中，與CFIUS達成務(wù)實的解決方案變得越來越困難，一方面要考慮到保護國家安全利益，另一方面又要保證投資者在經(jīng)濟上的合理性。”

德國工業(yè)聯(lián)合會去年12月還向德國企業(yè)發(fā)出警告稱，CFIUS的權(quán)限已經(jīng)擴大，從2014年到2018年，CFIUS審查了627筆收購案，且“總統(tǒng)的決定具有約束力，不能在法律上提出質(zhì)疑”。特朗普2017年和2018年已阻止兩項交易：中國企業(yè)競購美國芯片制造商萊迪思半導(dǎo)體和博通斥資1170億美元收購高通。

中國商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員梅新育告訴《環(huán)球時報》記者，從近些年的案例看，CFIUS主要限制的是中國和某些中東國家的對美投資，這些國家的特點是社會制度與美國差異比較大，并有足夠的經(jīng)濟實力對美國開展大規(guī)模投資。而CFIUS對來自一些歐洲國家的投資限制則相對寬松。他提到，針對中國的投資限制最早的案例是1990年，當(dāng)時的老布什總統(tǒng)根據(jù)CFIUS建議，簽署總統(tǒng)令阻止中國航空技術(shù)進出口公司購買美國西雅圖飛機零部件制造商MAMCO公司。梅新育表示，CFIUS的判斷主要取決于美國政府內(nèi)部各部門的討論，實際上沒有非常確定的法律條文，過程也不透明。

正處在歷史性的轉(zhuǎn)折點?

“一切都與CFIUS有關(guān)，它是特朗普政府涉華交易的‘看門狗’。”彭博社2月14日這樣刊文稱。文章說，長期以來，美國對海外投資者傳遞的信息都是“美國的商業(yè)開放”，但高喊“美國優(yōu)先”的特朗普政府已作出改變，“神秘莫測”的CFIUS成了工具之一，“在緊閉的門后運轉(zhuǎn)”。過去幾年，CFIUS擁有更多更大的權(quán)力，已使投資者，尤其是中國投資者對美國企業(yè)的一些收購受挫。

CFIUS主席由美國財政部長擔(dān)任。美現(xiàn)任財長姆努欽曾是特朗普競選團隊首席籌款人，2017年出任財長后就開始著手對CFIUS進行改革。2018年8月，美國政府頒布的《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》被外界視為CFIUS機構(gòu)成立40多年來最重大的法案修訂。相關(guān)法案要求CFIUS更加嚴(yán)格審查外資收購美國公司，并對外國投資美國企業(yè)提供國家安全評估報告。英國廣播公司14日稱，該法案出爐的推動力是，美國擔(dān)心中國企業(yè)通過投資和并購獲取美國的新技術(shù)。英國《金融時報》稱，美國“《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》的出臺，標(biāo)志著一個時代的結(jié)束：“國家安全而非經(jīng)濟利益，已成為左右在美外國投資的關(guān)鍵因素。”文章稱，CFIUS自上世紀(jì)70年代以來就負責(zé)審查海外投資對美國國家安全的影響，但其一直傾向于“將經(jīng)濟利益置于潛在風(fēng)險之上”，而新法案是CFIUS機構(gòu)40年來最重大的法案修訂，標(biāo)志著一種轉(zhuǎn)變，美國政府開始重新定位美國企業(yè)的位置。從2018年11月10日起，美國財政部實施新規(guī)，要求外國投資者在美進行投資交易時，凡涉及美國27個行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)都必須提交給CFIUS進行“國家安全評估”。這些行業(yè)包括半導(dǎo)體、電信和防務(wù)等。違反規(guī)定者將面臨罰款，最高額可能與擬定的交易金額相同。

美國《財富》雜志網(wǎng)站今年1月刊文稱，隨著美國財政部發(fā)布針對中國企業(yè)對美關(guān)鍵領(lǐng)域科技企業(yè)投資的新規(guī)，CFIUS的審查范圍也急劇擴大，而這些新規(guī)的最終結(jié)果就是“終止美國企業(yè)對中國投資者的依賴”。文章稱，新的監(jiān)管規(guī)定不限于美國的國防、航空航天，還包括美國的科技優(yōu)勢、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和敏感數(shù)據(jù)等。

7月15日，美國財政部助理部長托馬斯·費多在有關(guān)CFIUS發(fā)展前景的會議上做主旨發(fā)言，他開門見山地說：“作為負責(zé)投資安全的助理部長，我的工作重點特別放在CFIUS身上。2018年頒布的《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》巧妙地設(shè)立了這一職位，可以更好地領(lǐng)導(dǎo)CFIUS。CFIUS的任務(wù)是在保護國家安全的前提下支持外國對美投資，對此，我們毫不含糊。該法案頒布以來，CFIUS已清理了價值近4000億美元的交易。”

擁有法學(xué)博士學(xué)位的費多，曾在財政部下屬的海外資產(chǎn)控制辦公室工作過7年，該機構(gòu)是主要負責(zé)開展和執(zhí)行美國的經(jīng)濟制裁的機構(gòu)。在發(fā)言中，他還提到自己從事法律職業(yè)之前在美國海軍服役的經(jīng)歷，大談如果一些尖端技術(shù)和控制系統(tǒng)出現(xiàn)問題，將給美國海軍帶來致命打擊。費多繼而話鋒一轉(zhuǎn)，強調(diào)對外投資對國防工業(yè)的影響，而“外國投資并不總是良性的”。他表示，一些外國投資“表面上是私營公司執(zhí)行的產(chǎn)業(yè)政策”，但通常有外國政府的背景，是在補貼或其他激勵措施的支持下實施的。用費多的話來說，CFIUS處在“歷史性的轉(zhuǎn)折點”，這兩年員工擴編了，工作量也大了，在提高效率的同時警覺度也在提高。他最后提到，美國及其盟友的技術(shù)優(yōu)勢可能被侵蝕，有的國家想要取代美國，如“中國計劃2030年成為人工智能發(fā)展的全球領(lǐng)導(dǎo)者”。因此，“從更廣泛的角度來看，考慮到新的十年，美國及其伙伴國面臨著加速的技術(shù)變革和高度復(fù)雜的國家安全挑戰(zhàn)”。

對國企和私企都一樣

據(jù)美國企業(yè)研究所統(tǒng)計，由于美國政府加強審查，中國在美投資已從2016年高峰時的530億美元下降到2019年的32億美元。CFIUS新發(fā)布的報告顯示，隨著美中關(guān)系日益惡化，其中與中國企業(yè)有關(guān)的案例數(shù)已從2017年的60個、2018年的55個降至2019年的25個。盡管如此，中國企業(yè)案例總數(shù)140起，仍居各國之首，占總數(shù)的1/5。費多也表示，盡管中國對美投資2016年達到峰值后已大幅減少，但CFIUS還是收到大量中國收購方的通知和聲明。

在梅新育看來，對一些中國企業(yè)來說，如果被扣上帽子，就很難擺脫，可以說是“匹夫無罪，懷璧其罪”。當(dāng)然，中國企業(yè)不乏與CFIUS打交道成功的案例。如2013年，雙匯公司通過CFIUS審核，成功收購美國史密斯菲爾德公司。但讓人印象深刻的，更多還是中企遭遇挫折的案例。華為曾計劃收購美國3Leaf公司的專利技術(shù)，但CFIUS認為此舉會“威脅美國安全”，最終導(dǎo)致華為2011年2月撤銷該交易。2018年1月初，因遲遲未能獲得CFIUS許可，美國金融科技公司速匯金與阿里巴巴旗下的螞蟻金服相關(guān)并購事宜正式終止。2019年3月，CFIUS以“威脅美國國家安全”為由，迫使一家中國公司出售此前收購的美國同性交友應(yīng)用Grindr。美國媒體分析說，美國罕見地強迫中國企業(yè)出售已完成的收購，這是因為“個人信息被美國政府視為國家安全因素”。

曾有長期跟蹤中國對外投資的美國經(jīng)濟學(xué)家在接受《環(huán)球時報》記者采訪時強調(diào)：“CFIUS審查的關(guān)鍵是要看中國企業(yè)的資金來自哪里。”以往美國外資委在審查中企收購案時，對國企和私營企業(yè)是區(qū)別對待的，但現(xiàn)在看來已是‘一視同仁’。奧巴馬任期內(nèi)，中國民企三一重工收購的美國風(fēng)電項目因“過于靠近美國海軍訓(xùn)練設(shè)施”而被阻止，三一重工發(fā)起挑戰(zhàn)，狀告美國政府和CFIUS并勝訴。當(dāng)時有分析說，三一重工勝訴與聘請的超級律師團有關(guān)，有的律師“專注于美國最高法院、上訴、政府調(diào)查以及國家安全等案件”。

“CFIUS自2018年以來已進入2.0時代。”德國漢堡大學(xué)國際經(jīng)濟學(xué)者尤恩·卡斯普爾告訴《環(huán)球時報》記者，特朗普政府過去幾年對CFIUS進行了很多調(diào)整，一個重要目的或許就是針對中資企業(yè)。尤恩建議，中企今后在收購美企或有美國分公司的國際企業(yè)前，一定要做好功課，盡量避開重點審查行業(yè)，如能源、半導(dǎo)體、高科技等領(lǐng)域。

“CFIUS失去獨立審查的作用，完全是貫徹白宮意圖的辦事員而已。”人大重陽高級研究員、中國國際貿(mào)易學(xué)會專家委員會首席專家何偉文告訴《環(huán)球時報》記者，特朗普政府蠻橫無理地封禁TikTok，完全是政治上敵視中國和商業(yè)上保護美國公司的赤裸裸表演。談到這次由CFIUS通知TikTok必須出售給美國公司，何偉文認為，TikTok是商業(yè)銷售娛樂軟件，不屬于CFIUS的投資審查范圍。美國強買TikTok事件再次表明了美國極端保護主義和霸權(quán)主義，使人想起美國當(dāng)年打壓日本的東芝和法國的阿爾斯通。不同的是，對于中國公司，美國政府將商業(yè)競爭極大地意識形態(tài)化和政治化，更加惡劣，更有破壞性。