眼瞅著今年“五一”小長假愈發(fā)臨近，很多人都發(fā)出同感——出門太難。從4月16日起，各大平臺開始預(yù)售4月30日起的火車票。開售當(dāng)日，大部分線路的車票即出現(xiàn)“秒沒”的情況。與此同時，飛機(jī)票也是量價齊升，甚至部分熱門線路高達(dá)萬元的商務(wù)艙都已售罄。

沒有票的人發(fā)愁，買到票的人也發(fā)愁。外出游玩擔(dān)心景區(qū)擁擠，旅游品質(zhì)難免下降。受疫情影響，很多人一年多都沒有出游機(jī)會，加之目前基本只限于境內(nèi)游，由此有業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，今年的“五一”黃金周將是“史上最熱”黃金周。

為深入整治旅游市場“不合理低價游”等突出問題，營造旅游業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)良好的市場環(huán)境，文化和旅游部近期持續(xù)推進(jìn)未經(jīng)許可經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)專項(xiàng)整治行動。一些業(yè)內(nèi)人士接受《法治日報》記者采訪時指出，隨著疫情防控形勢持續(xù)向好，旅游市場快速回暖，應(yīng)及時加大監(jiān)管力度，嚴(yán)懲各種旅游亂象，建議盡快完善相關(guān)立法，在法治軌道上推動我國旅游市場健康有序發(fā)展。

旅游市場失范情況屢禁不止

出門玩，原本是件開心的事情。但是，旅游市場上屢禁不止的一些亂象，不僅會破壞游客的出游興致，還會影響整個旅游業(yè)的健康發(fā)展。其中，“不合理低價游”帶來的導(dǎo)游強(qiáng)迫旅游者購物現(xiàn)象，作為旅游市場秩序紊亂的觸發(fā)點(diǎn)，一直廣受詬病。

實(shí)際上，對于“不合理低價游”的治理，早在上世紀(jì)九十年代中后期就開始了。此后，我國相繼出臺行政法規(guī)以及地方立法，執(zhí)法部門一直加大打擊力度，旅游法也將此作為重點(diǎn)治理的問題。旅游法第三十五條規(guī)定，旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益。旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目……發(fā)生違反前兩款規(guī)定情形的，旅游者有權(quán)在旅游行程結(jié)束后三十日內(nèi)，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或者退還另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目的費(fèi)用。

然而，法律實(shí)施效果并未及預(yù)期。近年來，有媒體相繼曝出導(dǎo)游強(qiáng)迫旅游者購買翡翠珠寶事件等案例，不斷挑戰(zhàn)公眾的神經(jīng)。除此之外，隨意泄露游客個人信息、私自更改旅游服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、侵權(quán)行為發(fā)生后拒絕按合同標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)賠等失范行為依然屢禁不止，考驗(yàn)著管理部門治理市場的能力，也嚴(yán)重影響我國旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

旅游市場治理思路值得反思

“治理旅游市場要始終堅(jiān)持法治思維，從實(shí)際情況出發(fā)找準(zhǔn)問題的癥結(jié)所在，有針對性地進(jìn)行規(guī)制。”浙江旅游職業(yè)學(xué)院教授傅林放認(rèn)為，應(yīng)反思對旅游市場失范行為的治理思路。

以“不合理低價游”治理為例，在傅林放看來，目前旅游法第三十五條“堵”的方式，會帶來高昂的行政成本且效率低下，應(yīng)當(dāng)采取疏堵結(jié)合的治理思路。具體來說，首先是“疏”的手段，賦予旅游者“購物反悔權(quán)”，即旅游者在旅行社安排的購物場所購物，有權(quán)在行程結(jié)束之日起七天內(nèi)向旅行社退貨，旅行社應(yīng)先行墊付退貨款。“如此一來，旅行社必將選擇物美價廉的購物店滿足旅游者正常的購物需求，導(dǎo)游則要靠真誠和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)獲取報酬，消費(fèi)者也會得到滿意的服務(wù)。”其次是“堵”的方式，針對拒不履行退貨義務(wù)的旅行社以及強(qiáng)迫消費(fèi)的行為，應(yīng)當(dāng)給予嚴(yán)厲處罰。

值得一提的是，目前旅游業(yè)還出現(xiàn)了很多新的業(yè)態(tài)，一些旅游項(xiàng)目以好玩刺激至上，而現(xiàn)有的法律規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都無法適用，由此也給監(jiān)管和治理帶來不小的難題。

“旅游安全是旅游行業(yè)的高壓問題，某些無監(jiān)管、無法律、無標(biāo)準(zhǔn)的‘三無’旅游項(xiàng)目，恰恰是安全風(fēng)險集聚的領(lǐng)域。旅游法雖然有專章規(guī)定，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上新的發(fā)展形式。誰來監(jiān)管、如何治理，這些都應(yīng)通過立法加以明確。”傅林放認(rèn)為，防范旅游安全風(fēng)險應(yīng)當(dāng)是旅游立法需要重點(diǎn)解決的問題。

傅林放同時建議，立法積極引入社會協(xié)同治理的思路，發(fā)揮社會力量，通過行業(yè)協(xié)會制定安全標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范、自律公約進(jìn)行治理。“政府可以從政策上提供一系列配套機(jī)制，促成社會協(xié)同治理機(jī)制的有效啟動。這樣就可以在不增加旅游立法事項(xiàng)的前提下，實(shí)現(xiàn)旅游新業(yè)態(tài)安全風(fēng)險的有效治理。”傅林放說。

此外，在傅林放看來，完善旅游保險制度是當(dāng)務(wù)之急。“目前唯有旅行社責(zé)任保險是強(qiáng)制購買的，其正面效果非常顯著。但是大量其他旅游業(yè)態(tài)，尤其是很多高風(fēng)險的新業(yè)態(tài)并無類似保險，無論對旅游者還是企業(yè)都非常不利。下一步，立法應(yīng)當(dāng)就此作出更加全面的、合理的規(guī)定。”

制度設(shè)計(jì)不完善修法呼聲漸高

我國旅游資源豐富，但隨著大眾化旅游時代的到來，旅游者日益增長的需求和有限的旅游資源供給之間的矛盾開始凸顯。很多優(yōu)質(zhì)的旅游資源都存在被過度利用的問題，尤其是近年來伴隨鄉(xiāng)村旅游興起，一些原生態(tài)的旅游資源開始出現(xiàn)被無序開發(fā)的危險。

與此同時，在線旅游和線下交易并存，郵輪旅游、房車露營、低空飛行等成為新寵，避暑旅游、冰雪旅游、夜間旅游越來越受歡迎，游學(xué)、驢友自助游、康養(yǎng)、醫(yī)療游等不斷興起……目前，新的旅游業(yè)態(tài)也給立法帶來了諸多挑戰(zhàn)。

值得一提的是，雖然導(dǎo)致旅游市場失范現(xiàn)象屢禁不止的原因很多，這其中，旅游法律規(guī)范制度設(shè)計(jì)的不完善是重要原因之一。因此，近些年來，旅游法的修法呼聲漸高。

據(jù)了解，我國旅游立法最早開始于20世紀(jì)80年代。2013年，旅游法頒布實(shí)施。此外，還有《旅行社條例》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》等多項(xiàng)法規(guī)。應(yīng)當(dāng)看到，伴隨旅游法律制度體系的完善，我國的旅游市場秩序有所好轉(zhuǎn)，旅游者的權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，但是旅游市場存在的一些頑疾仍未得到根本整治，法律法規(guī)仍然存在多方面不足。

旅游立法需要貫徹新發(fā)展理念

隨著我國旅游業(yè)進(jìn)入新發(fā)展階段，旅游者的消費(fèi)模式和旅游市場環(huán)境發(fā)生很大變化，修法很有必要。

“旅游立法需要貫徹新發(fā)展理念，做到與時俱進(jìn)。”北京第二外國語學(xué)院教授、北京市法學(xué)會旅游法學(xué)研究會常務(wù)副會長兼秘書長孟凡哲認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，旅游立法的修訂應(yīng)關(guān)注幾個重點(diǎn)。

首先，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注旅游資源的保護(hù)與利用。“目前我國有關(guān)旅游資源保護(hù)的立法不夠完善，旅游法僅作原則性規(guī)定，《旅游資源保護(hù)暫行辦法》條款又過于簡單，缺乏對破壞旅游資源法律責(zé)任的規(guī)定，難以切實(shí)起到保護(hù)作用。此外，法規(guī)之間還存在交叉重疊現(xiàn)象。”孟凡哲建議，下一步，應(yīng)結(jié)合國家公園建設(shè)的契機(jī)，以國家公園立法為統(tǒng)領(lǐng)，對現(xiàn)有涉及旅游資源的立法進(jìn)行全面梳理和修訂。

其次，應(yīng)注重對新業(yè)態(tài)的推動和規(guī)范。“旅游新業(yè)態(tài)的生長之迅速，顯然是旅游法立法時始料不及的。而我國現(xiàn)行旅游法主要還是調(diào)整旅行社組織的團(tuán)隊(duì)游的傳統(tǒng)旅游形式，由此造成很多領(lǐng)域的新問題都缺乏對應(yīng)的法律規(guī)范調(diào)整，造成行業(yè)發(fā)展的不規(guī)范，旅游者權(quán)益得不到有效保障。這些問題都需要及時立法加以解決。”孟凡哲說。

“總之，‘十四五’期間，我國旅游業(yè)發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)決定了旅游立法要秉承高質(zhì)量發(fā)展和綠色發(fā)展的理念，堅(jiān)持以人民為中心的原則，從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧地做到科學(xué)立法。”孟凡哲說。